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任剑涛:事业单位改革能否成功关键在政府
[发布时间:2011-5-6 9:01:24   作者:原创撰稿    转贴自:本站原创    点击数:2417    文章录入: ]       

    任剑涛:事业单位改革能否成功关键在政府


    精彩导读:   我们的国家结构就是全能政府的结构,虽然今天批评全能政府有其缺陷,但是在新中国成立之初,这是一个历史选择。因为资源稀缺,如果不集中资源办大事,统一国家的工业化就不可能完成,统一国家的权力结构就不可能布局,中央政令又不可能畅通。


    在国家行政学院宋世明教授看来,事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、留下中间(中坚)”。所谓分类改革,即按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列,强化其公益属性。
    作为中国历次机构改革的遗留产物,一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理,造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象,把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组织结构和管理方式,强化了公共机构的官僚化,造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。
    被“剥离”的,还有原来从事生产经营活动的事业单位。据了解,从事生产经营活动的事业单位转制后,离退休人员的医疗保障将继续执行现行办法,所需资金按原渠道解决;转制前已退休人员,转制后继续按规定享受职工基本医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位,还可按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。
    被留下的“中坚”,也进行了细分。根据职责任务、服务对象和资源配置等情况,将从事公益服务的事业单位划分为两类。承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。
    1 “全能政府”造成今天的问题
    提问:我们经常用“事业单位”这个概念,也常谈“事业单位改革”,问题的起源是什么?
    任剑涛:所谓政事分开的事业单位改革,应该说是典型的中国特色的问题,很多发达国家,甚至在大多数的发展中国家,都没有遭遇到这样的问题。
    提问:为什么?
    任剑涛:这个问题的关键,我觉得是中国事业单位问题和政事混淆的结构问题,有其内外部因素。
    一方面,我们的国家结构就是全能政府的结构,虽然今天批评全能政府有其缺陷,但是在新中国成立之初,这是一个历史选择。因为资源稀缺,如果不集中资源办大事,统一国家的工业化就不可能完成,统一国家的权力结构就不可能布局,中央政令又不可能畅通。
    并且,政府和社会没办法分离。因为在1949年前,一个对政府持批判态度的社会,使得政府和社会处于对立状态而不是合作状态,汲取了国民党统治的教训,新中国成立以后实际上对社会采取了一个大包大揽的设计取向。
    提问:“大包大揽的设计取向”体现在哪?
    任剑涛:当时,工青妇的社会事务,基本上在社会组织结构上,变成了政党和政府的附属组织,而不是社会自治组织;教育组织,因为当时的意识形态和理念要变成培养接班人,所以也不是公共教育;公共卫生方面,由于国民党统治时期公共卫生水平也不是很高,1949年后国家资源高度稀缺,政府把公共卫生也揽起来了;而所谓的文化事业、科技事业,也是在这种举国体制之下,基本上由国家包办。
    这四大门类,就是目前的事业单位的重要组成部门。
    提问:当时的国家就开始了以五年为周期的计划。
    任剑涛:当时资源配置方式,是高度计划经济形态。计划化最大的问题是,国家权力是唯一决定性的主导力量。多中心治理,变得既不重要也不必要,尤其在资源稀缺的计划经济情况下要避免,所以事业单位基本上附属于行政部门。这就是政事要分离的一个权力脉络。这可以说是我们国家目前这种政事结构一个内部来源。
    提问:外部因素呢?
    任剑涛:1949年之后,一边倒地学习苏联的体制,“举国体制、军事手段、运动型方式”推动国家发展。国家在集中资源的情况下,计划化非常刚性,不允许市场和社会独立,市场一定是国家指令性市场,甚至价格因素在一段时间内要割资本主义尾巴。所谓政事分离,政资分离,政社分离,政企分离,是西方国家的运作模式,是当时要批判的对象。
    2 惯性行政力量很难中断
    提问:“事业单位”本来是一个历史问题,现在遭遇了巨大的现实困境。
    任剑涛:实际上改革开放以后,大家一直认为政事不分离存在弊端,混淆化管理,成本甚高,绩效甚低,而且条块分割,交错管理。
    提问:这些弊端带来的结果是什么?
    任剑涛:第一,以政代事。最重要的负面结果,是事务执行部门依靠行政权威来推进,而事业单位承担的公共责任和提供的公共品,其实与行政机构是疏离的。比如说现在最直接的29个部委的研究型机构、政策型机构和14个国务院直属的事业机构,仅仅一个数据我们就发现交叉管理所带来的成本高,绩效低下。
    第二,就事论事。由于对技术性、独立性尊重不够,政经常干预事,导致事业部门社会认同感、权威性以及专业可靠感的程度下降,甚至没有保证,带来事业部门成本甚高,也成为政府部门的沉重负担。
    第三,对兴起的市场机制来讲,阻碍了多中心治理的现代治理结构的发展。
    提问:政事分离改革难在哪里?
    任剑涛:关于政府机构和事业单位这样一种拨款机制、行政机制,其实是没有进行最基础的改革。事业单位的定位就是准行政机构,或者叫行政性依附机构,因此所有事业单位的运作都延续着一个行政的逻辑。医院也有级别,原来企业也有级别。
    提问:有习惯性的因素在里面?
    任剑涛:对,在事业单位里,惯性行政力量很难中断。政府部门为了自己行政指令下达的畅通,愿意自己直接掌控事业单位。在这种政府部门当中的事业单位,也乐意行政拨款,因为政府部门的控制只在掌控资源的时候比较严格,而平时是放纵的。大家都愿意维持这种状态,而且叫做“仿公务员待遇”,双方各有所需。政事分离的难度,首先是结构上双方的需要。
    从功能上讲,第二个因素是手段的短缺,缺少事业单位跟政府部门切割独立运作的人才、资金、法律、制度、章程、服务、融资传统、融资手段,这一系列都是短缺的。
    还有就是,人们一时不知道政事分离之后事业单位靠什么?因为我们国家结构是全能政府,基本上大家有事就想到政府。现在一改革,就会在心理上造成一种抗拒因素。
    3、行政指令不能替代事业单位运作
    提问:“事业单位改革”是老生常谈的话题,为何总是难以彻底解决?
    任剑涛:三十年来政事分离跟政企分离一样,可以说经历了三波改革,但是基本上是有待成功,不能说失败。
    提问:大致走过什么样的路程?
    任剑涛:基本上可以按年代划分。
    上个世纪八十年代,实行的是第一波改革,“放权式改革”。
    当时被称为分权式政企分离的改革,或者分权式行政体制改革。具体到医院体系改革,处境非常尴尬:中央放权了,地方政府又负担不了,把医院放到市场里去,医药产业化,医院产业化,叫做管办不分离,政事不分离,医药不分离,公益和非公益不分离,不少公立医院都在搞创收,而私立医院又缺乏管理规则,所以整个医药市场一片混乱。
    上个世纪九十年代,实行的是第二波改革,“剥离性改革”。
    到九十年代后期,跟进性的改革就是教育产业化,当然教育部门不承认这一点,但实际上问题已经非常严重。比如,现在的学费,中学比大学昂贵,小学比中学昂贵,到了幼儿园是最贵的,一流幼儿园的赞助费更是惊人,为什么?就是因为政事没有分离,教育资源配置是行政配置,行政配置使得优质资源倾斜于权力资源中心。这样带来一个不公平结果,使得第二波改革,就是剥离性改革变成紊乱性的改革,同样成为权力自肥的一种方式,造成民众普遍性的反感。
    九十年代末期,跨世纪初到现在这十年,是第三波改革,政事分离的“合理化改革”开始成为一个主流。包括我们讲文艺团体也通过市场演出,拍电影实行制片人制度,出版社市场化,其实这个改革今天看起来也是剥离性改革,或者叫做中央政府、地方政府抽身性的政事改革。既然负担不了这么多,就抽身,但抽身就使得下放性的改革和剥离性的改革面临一个问题,其公共职能如何落实?
    因此,大家开始反思,应当由政府部门承担的责任,事业单位如何执行?就使政事的结构性分离变成了当务之急。所谓结构性分离就是,首先要承认在法律上,在国家职能机构设计上,在政府行政指令上和事业单位按照自己事业组织原则运转上,明确其定位,因为再也不能用行政指令替代事业单位运作的规则。
    提问:这三波改革中,我们最大的变化是什么?
    任剑涛:政事分离在跨世纪之后有着三重健康认识的回归。
    一方面,对政事单位结构和功能开始有了一个非政治化的健康认识。另一方面,公共医疗部门履行公共职责,政府必须购买。比如说有一些公共卫生紧急事件发生的时候,政府必须付款,而不是抽身而逃。抽身之后可以一只脚随时回踩,回踩不是压制,是提供资源,提供规则。这些基本上可以说现在已经意识到了。
    第二重健康认识的回归,就是承认了政事各有自己的运作逻辑。实际上政事分离与政企分离、政资分离和政社分离不同,就是政府跟社会之间有一个中介性机构,这就是事业单位最重要的一个定位。政资分离就是政府让渡出一个市场空间,政事分离是政府让渡出一个社会空间。但最重要的一个设计,健全的管理是要使市场、社会、政府健康互动,因此中介性桥梁组织的建构非常重要。
    第三重健康认识的回归,是政府认识到要依据法规提供政策,供给资源、健康布局,宏观管理,这是政府要做的事情。
    这三种健康认识的回归,其实就是改革共识度的增加。
    4、政府和事业单位要同步改革
    提问:目前事业单位改革,也就是您所说的“政事分离”,该遵循什么样的改革路径?
    任剑涛:结合此前的经验教训,和国内外的有效经验,我觉得可能有几个原则要着重强调。
    首先一点,就是公平、公正原则。政府不是置身于政事分离改革的局外,政事分离改革的逻辑对政党部门也同样有效,这才叫公正、公平。
    对于政事分离,我认为前提条件就是结构上的一致性变动,党政部门也得跟进。党政机构的公务人员也应当纳入社会保障机制,比如说纳入专业考核机制,不能说一个大学教授一天到晚要上多少课,又要写多少文章,还要提供多少社会服务,而行政机构的职能就是给你发布指令。
    提问:这样的话必然有一个博弈性的过程。
    任剑涛:只有结构上的一致性变动,政事分离的政策设计者,才能够赢得要分离出去的事业单位的机构和人员的共同支持,这个政事分离才是真正可靠的,否则又有可能流产。因为事业单位相当多的人跟政府有千丝万缕的联系,不断地施加压力,改革就会破产。
    提问:之前出现过这种情况,典型的如一些学术期刊,一放开就乱来,一断奶就死掉,这也是改革的困境之一。
    任剑涛:所以,要积极准备资源和手段,这一点也是一大困难。如果事业单位分离了,替代性的资源在哪里?
    比如说对公共教育部门的分离,我们排前二十位的好大学,能不能选择几所进行非国有化的试点?地方政府也不用负担财政,中央政府也不用负担财政,大学发展具有活力,又使得我们公共教育多元化。
    现实情况是,很多教育事业单位的负责人,比如一些大学校长,不是他自己愿意主观阻挡,他很愿意改,但是因为手段、资源、政策供给不足,一旦改下来就会混乱。
    提问:除了公平,还要遵循什么原则?
    任剑涛:就是避免政事改革以政代事,这种传统方法的弊病可能在政事分离里很难克服。
    行政指令一刀切,从而造成对政府权威和事业单位的双重伤害,政事分离不是一个单纯的行政过程,要特别强调。
    如果把政事分离当做单纯的行政指令过程,政事分离必定失败。必须政府部门和事业单位渐进互动,双方理性妥协,共同接受进行的改革。
    如果按照现在“不愿喂草,只想挤奶”的管理方式,改革可想而知。
    提问:“不愿喂草,只想挤奶”的“事性企管”(事业性质,企业管理)僵局,该如何打破?
    任剑涛:政事分离首先要清理,比如说在法律上对于教育部门的定位,对医疗部门的定位,对出版单位的定位,对于文艺演出部门的定位,对于科研机构的定位究竟是不是准确的。因为这些部门说到底在利益计算上,原来基本上是“胜利的懒汉哲学”。
    提问:“胜利的懒汉哲学”?
    任剑涛:比如说,一个在政府部门政策研究室的人,他可以按照处级、厅级这样往上排,同时他又可以获得副研究员、研究员双方具有的优势,所以他就是“胜利的懒汉哲学”。
    搞政策研究的时候,你说我有研究项目,要评职称;搞研究项目的时候,你说我不能跟大学比,我们实际上是党政机构,等于两方面提供的事业产品和政治产品都不合格。
    这样懒汉哲学的胜利,降低了整个事业部门公共品的供给水平,这里你一定要让他们有适应过程。
    ■ 他山之石:美国的“事业单位”
    美国在管理体制上,政事、政企、政资、政社都是分离状态,叫做国家结构上的分离,因此不存在政事分离改革的说法,所以说,政事分离改革是有中国特色的,或者说是舒适体制遭遇到的现实困境而产生的改革话题。
    美国在立国之初特别强调,国家结构里的三种分离。
    第一种分离,国家内部结构的分离,就是行政、立法、司法的分离,这是美国宪政结构。
    第二种分离,纵向结构上,特别强调中央联邦政府和地方州政府的分离。所以,联邦政府一般是不主办全国性所谓事业机构,因此没有国立大学,也没有国立医疗机构,更没有国立演出团体。
    第三种分离,是国家、社会、市场,三元架构的分离。对社会来说,事业部门、医疗部门、出版部门、艺术部门、教育部门,定位非常清楚。
    政府主要用法规手段,或者叫行业组织手段进行管理。比如说FDA负责食品、药品的管理机制。这个食品、药品管理机构也是一个官僚机构,但实际上这个特别强调是按照专业技术手段提供管理和控制方法。不是靠行政指令,FDA批不批准新药,纯粹是一个技术过程,相当多的医药专家和食品专家在里面,因为他们说了算,美国总统都不能干预的。
    美国的公立大学,简单地说,就是市场准入,仿公待遇,享受教育公务员的待遇。
    美国如果说有一个政事分离的改革,就是美国的公立大学。因为各个州最初州立大学是全包,公务员待遇,铁饭碗。带来的恶果就是,高投入,低收益,基本上跟私立大学一比,大家都认为美国的公立大学水平太差。后来美国州立大学开始进行改革,首先就是加州,然后逐渐向中部和东部推进。
    公立大学比较好的,加州系统首先进行改革,进行融资,把私立大学的手段引进到了公立大学,于是加州系统公立大学排位都很靠前,伯克利、洛杉矶、圣地亚哥,在公立大学里都排得很靠前,这个改革鼓励了州公立大学,州政府进行政事分离改革,逐渐从全面拨款搞成差额拨款,甚至补贴性拨款。
    这样,教育事业单位的性质不变,既要承担公共教育职能,要满足公立大学几个最重要的教育均衡性发展公共职责,本州的学校只要高中会考合格都不能拒绝,这是一个公共职能,同时也要提高大学水平和公共品德的供给水平。
    所以美国的公立大学后来为什么那么具有活力,实际上在具体运作办法上跟私立大学没什么区别。
    打破铁饭碗后,他们融资是来自于三个对象,第一,向企业部门出售大学的研究产品。第二,向校友募捐。第三,其他政府部门需要购买的相应服务,可以到大学里直接购买。

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