无照经营是一种较为严重的违法行为，我局所在的仲景市虽经多次专项整治，但无照经营行为仍屡禁不绝，其已成为影响工商行政管理部门形象和建立良好市场秩序的“顽疾”。如何根治无照经营这一经济毒瘤，是摆在我们面前的一个重要课题。为此，结合整治无照经营的工作实践，笔者对当前无照经营的现状进行了调查，对无照经营的成因及治理措施有了一些新的认识和思考。
一、仲景当前无照经营的现状及特点
今年以来，笔者所在的仲景工商所组织各巡查组工作人员对辖区无照经营进行了专项整治。在以片区为单位的摸底排查过程中，共摸查各类经营户523户（企业38户，个体工商户485户），其中证照齐全的191户，占到调查总数的 ％；无照经营323户，占到总数的 ％；超出核准的经营范围开展经营的5户，占到总数 %；另外还有执照过期（XX年年11月创卫期间所办临照）的243户；未年检验照的76户；未悬挂营业执照的94户。
通过调查，不难发现，仲景当前无照经营违法行为仍然非常严重，并呈现以下几个特点：
（一）从分布的区域看，农村的情况比较严重。在摸底排查中，我们抽查了主干道周边经营户325户，发现无照经营97户；抽查农村经营户198户，发现无照经营103户，无照率分别为 ％和 ％。
（二）从分布的行业看，主要集中在需前置审批的行业。在排查发现的323户无照经营户中，需办理各类前置审批手续的为47户，占到总数的35％。
（三）从存续的时间看，无照经营处于动态发展中，取缔一批，又出现一批。去年年底，分局在仲景组织开展了查无照专项行动，仅一个月时间，就排查无照经营近5000户，补办营业执照达4000多户。但不到一年，无照经营的数量又呈现增加的趋势。在检查发现的无照经营户中，除创卫期间所办临时营业执照外，开业超过一个月的只有25户，其余254户全为新开业户。
（四）从查处取缔工作来看，工商部门单打独斗、力不从心的局面没有改变。在排查中我们发现，仲景市政府主要以查税为主，对查处取缔无照经营没有专门安排，工商所主动汇报、协调各方、争取支持的工作也很不够。无照经营的治理仍然存在组织不力、协调不够的问题，有关部门之间难以形成执法合力。
二、无照经营存在的原因分析
根据当前仲景无照经营及查处取缔的实际情况，形成目前这种现状的原因主要是：
（一）片面追逐利益和法制意识淡漠是无照经营存在的主观动因。无照经营进入市场的准入的成本为零，并可以自由地进入和退出市场,一些经营者法律知识缺乏、信用意识淡薄，不顾国家法律政策的规定，擅自从事经营活动。主要有以下几种情况：
一是法盲户，此类经营户文化素质较低，不懂法律，不知道经营需要领取有关照证，更不知道办什么证照、如何办理照、为何要办照，是查处取缔无照经营的重点；
二是观望户，此类经营户多为新开张经营，主要是看别人是否有证照，有“他人不办，我也不办”及“混过一天算一天”的侥幸心理，是查处取缔无照经营户的热点；
三是钉子户，此类经营户一般经营时间较长，有些还从事一些非法经营活动，公开抵制监管、对抗执法，是查处取缔无照经营的难点；房屋出租者为了出租利益保护无照经营。出租者出于个人利益，对租房户大包大揽，对执法部门的检查督导设法阻拦，甚至围攻、谩骂。经营户得到房东的保护，也与监管部门对抗；
四是关系户，此类经营户多与政府机关工作人员有某种牵连，认为自己有关系，故意不办理有关证照，影响面大，是查处取缔无照经营的焦点。
（二）前置审批体制不科学是导致无照经营存在的主要的客观外因。由于审批体制上的原因，导致某些前置审批成了经营者顺利进入市场的障碍。主要表现：
一是审批项目繁多。《行政许可法》颁布实施后，虽然经过多次清理，但目前国家工商总局下发的企业登记前置审批参考目录中仍然有112个前置审批项目，而实际工作中涉及的审批项目远不止这些。有些项目是否需要前置审批，执法人员也很难搞清楚，影响投资者依法登记的积极性。
二是审批费用过高。大量的前置审批提高了市场准入的门槛。例如：从事饮食行业领取《卫生许可证》，连同餐具抽检费、健康证费、加之地方硬性规定的装修费等，每户就需要近千元。对农村一个只卖“一条烟、两瓶酒、三瓶饮料、四斤糖”的小店，无疑费用过高。
三是审批部门协调不足。审批工作不统一，不同步，影响了市场准入。有些经营项目涉及到多个审批部门，前置审批文件的有效期各不相同，给经营者带来诸多不便，也使工商部门无所适从。有的业户营业执照还未领到手，前置审批手续已经过期；有的部门只核发证件，不履行监管职责，使行政审批流于形式。例如：从事饮食业的服务人员处在时常变动的状态，当初开业时卫生部门核发了健康证的人员早已变动，而新从业人员根本没有健康证。但因为后续监督跟不上，使健康证及卫生许可证的发放流于形式。同一地址的卫生许可证，只因人员变动，却很难办理卫生许可证。在营业执照申请中需提交计生证，但随之而来的是暂住证、治安费等几百元的收费。经营户是合法做生意，不能因为超生或者办证不方便就不给予办理营业执照。
（三）各部门市场管理制度的不协调是无照经营存在的制度因素。诸如医疗等许多原本由政府包办的行业推向了市场，社会分工的细化又带来了许多新的行业和经营模式，针对这些行业的管理制度往往比较滞后，不可避免地存在一些体制不顺畅、管理不衔接的问题，形成了一些“政策性”、“制度性”无照经营。例如仲景由于外来人口多，受利益驱使，加之当地卫生部门严格限制个体诊所核发许可证，形成很多黑诊所。
（四）职责不明、执法不严是无照经营存在的人为因素。《无照经营查处取缔办法》对部门之间的“监管顺序”及“主次责任”未作明确规定，相当部分许可审批部门对相关的无证无照经营行为“熟视无睹”，或向工商部门发出行政建议“一推了之”。这些都给工商部门造成很大的责任压力和执法困惑，很多因前置审批“门槛”等体制性障碍造成的无照经营现象，单纯依靠工商机关采取“堵”的办法，不仅难以解决，而且容易激化社会矛盾。另外，在执法过程中，由于受人员素质、人情风盛行等因素的影响，有些执法人员办人情照、发人情证，导致经营者摆人情摊、开人情店。
三、查处取缔无照经营的对策思考
针对无照经营“久治不绝”，且在个别区域愈演愈烈的现状，当前在查处取缔无照经营应重点做好以下几项工作：
（一）创新监管理念，在拓展无照经营整治领域上实现新突破。增强责任意识，努力建立无照经营查处取缔的长效机制。不能因为无照经营屡禁不止就麻痹大意、见怪不怪；不能因为有关部门配合不力就怨声载道、消极等待；不能因为难度大、责任重就不敢严格执法、大胆工作。要消除执法人员中存在的“疲、怨、畏”的思想倾向，坚持分片管理、责任到人，开展巡查、动态监管的日常管理模式，对无照经营实行“全天候、全方位”的监控。为此，基层工商所要真正担负起责任，对辖区内的市场主体情况做到“四个清楚”，即：清楚掌握辖区内各类市场主体的设立情况，清楚掌握各类市场主体的变更情况，清楚掌握各类市场主体的年检（验照）情况，清楚掌握各类市场主体的停业、注销情况。要加强信息的收集、分析与反馈。建立无照经营情况的信息收集反馈机制，以加强集中整治前的调查摸底，做到对重点区域的精确打击，确保集中行动的威慑力。构建“所－组－员”三级无照治理层级，将查处取缔无照经营工作纳入片区责任制监管之中，推行条块结合的片区责任制监管模式，即责任区干部加强日常的动态巡查，及时掌握无照经营存在的综合情况，做好日常的教育和引导，提出后续工作的合理化建议；巡查组根据相关情况的轻重缓急，开展不定期的分片统一行动，集中清理一批不稳定层面的无照经营户。同时，结合审批制度改革，切实降低准入门槛，简化审批程序，建立和完善职能部门信息共享制度，确保管理职能的落实到位。
（二）创新监管方式，在破解无照经营整治难点上实现新突破。通过工商进社区成立红盾维权服务站、工商联络员等措施，实现监管关口前移。工商部门与村、居在人员、信息、工作三方面实现"对接"，并通过工商联络员发放相关宣传材料，增强对无照经营的控制能力。同时，建立无照经营动态管理库，实行动态跟踪监管和督查。积极建立行政执法应急机制，为在无照经营整治群体性事件提供后援保障。要区分具体情况，坚持引导与管理并举。通过疏导、扶持可以解决证照问题的，应当教育、引导当事人依法补办有关手续、合法经营。对无证无照从事需要前置审批经营项目的，严重危害人身健康、财产安全或危害环境的，拒不听从市场管理和执法人员劝导的，要坚决依法进行查处。执法实践中，行政执法部门主要采取查封、罚款等措施予以取缔，对这种多次从事无照经营的行为，要从严、从重予以处罚。不合理的行政审批从两方面增加了无照经营，一是使部份本可以取得营业执照进行合法经营的经营者因无法取得前置审批手续而导致无照经营；二是行政审批就意味着要缴纳行政审批相关费用，增加了经营者负担，从而产生无照经营。在取消不合理行政审批的同时，取消不合理的行政收费，为经营者创造宽松环境。
（三）创新监管机制，在建立无照经营社会化监管网络上实现新突破。积极构建"政府牵头、部门共管、社会参与、企业协助"的无照经营整治新机制。工商部门提前起草、力争政府下发《关于开展无照经营专项整治活动的实施意见》等规范性文件。建立联席会议制度、定期抄告制度和联合执法机制，为社会化监管找到支撑点。在明确相关部门责任的同时，结合当地实际，按照"互惠互利"原则，与公安、文化、卫生、烟草等部门建立信息共享、案件转办和联合执法机制。同时与市场开办者等集体化管理的单位签订《经营场所出租单位规范管理责任书》等，从而使经营场所出租单位成为查处取缔无照经营的重要力量。加强部门协作，对无照经营实行综合治理。建议建立“政府牵头，各相关部门分工负责、齐抓共管”的无照经营查处取缔执法机制。一方面，工商部门和有关审批部门发现涉及各自部门职责的无照经营行为后，不得向其他部门推诿，应当立即依法查处；另一方面，对于应当取得但未取得前置审批部门发放的许可证而从事无照经营的，应以许可审批部门为主、工商部门协助查处；对单纯未取得营业执照而从事无照经营的，由工商登记部门负责查处；对拒绝、阻碍执法的行为，应当向公安机关发行政建议，由公安机关依法处理。与此同时，要切实加强行政执法人员执法监督，坚决杜绝徇私情、讲人情、毁民情。
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